संघियताको सुदृढीकरणमा मुख्य न्यायधिवक्ताको भुमिका

भक्तपुर ।  सोझो अर्थमा संघियता सहमतिय व्यवस्थाको विकेन्द्रीकृत रुप हो।शक्ति र अधिकारलाई सैद्धान्तिक मात्र नभइ संस्कारगत हिसाबले स्थापित निकायहरुबिच प्रत्यायोजित हुन सकेमा संघिय व्यवस्था सफल भएको मानिन्छ ।संसारमा देशको बनोट, परिस्थिति एंव संरचनाबमोजिम विभिन्न संघियताका अभ्यासहरु प्रचलनमा छन।नेपालको सन्दर्भमा संघिय विचार उत्पत्तिका हिसाबमा कुनै राजनैतिक दल यसको लायक होइनन्। वास्तविक रुपमा हेर्दा यो आवश्यकताको बिषय थियो वा तत्कालीन परिस्थितिको उपज ! यसमाथि बहस,तर्क र प्रमाणहरु पेश गर्न सकिन्छ जे होस यो अवधारणाउपर बहस र आन्दोलन छेडिएको समय भने वृस्तित शान्ति सम्झौता पछि हो अर्थात संघियताको वास्तविक बिजारोपण २०६३/०६४ साल र त्यसपछि भएको मधेस आन्दोलन नै हो। सुरुमा मधेस केन्द्रित दलहरुको एजेन्डा बनेको संघियता दोस्रोसंविधान सभाबाट संविधान निर्माण भइसक्दा यो राष्ट्रिय सहमतिको बिषय मात्र होइन संघिय प्रणाली नै संविधानको जग बन्न पुग्यो।संविधानबमोजिम नेपालको शासन प्रणाली विकेन्द्रिकृत भएको छ तथापि व्यवहारिक रुपमा कार्यान्वयनका अनेक अड्चनहरु विद्दयमान छन।राज्यको कार्यपालिकिय,व्यवस्थापकिय एंव न्यायिक शक्तिको विभाजन भएपनि व्यवहारिक रुपमा तीन तहको अधिकार विकेन्द्रीकरण र समन्वयको अभाव समस्याको रुपमा देखिएको छ।

मुख्य न्यायधिवक्ता पद र भुमिका

जसरी राज्यलाई जटिल प्रकृतिका संवैधानिक,सार्वजनिक सरोकारका बिषयहरुमा राय सल्लाह सुझाव एवं प्रतिरक्षाका लागि उच्च सरकारी अधिकारीको व्यवस्था गरिएको हुन्छ त्यसरी नै संघिय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेका प्रदेशहरुमा प्रदेशको सरोकार र अधिकार भएका मुद्दाहरुमा प्रदेश सरकार र अन्य सरकारी अधिकारीहरुलाइ राय सल्लाह सुझाव एंव प्रतिरक्षा गर्न महान्यायाधिवक्ता मातहत रहने गरि स्थापना गरिएको संवैधानिक दायित्वको व्यवसायिक पद मुख्य न्यायधिवक्ता हो। नेपालको संविधानको धारा १६० बमोजिम उच्च अदालतको न्यायाधीश हुन योग्यता भएको व्यक्तिलाई सम्बन्धित प्रदेशको मुख्यमन्त्रीको सिफारिसमा प्रदेश प्रमुखले मुख्य न्यायधिवक्ताको नियुक्ति गर्ने प्रावधान छ।संविधानबमोजिम हेर्दा उक्त पद प्रदेश सरकारको कानुनी सल्लाहकार हो ।मुख्य न्यायधिवक्तालाइ पदप्रति जवाफदेही र उत्तरदायी बनाउन सबै प्रदेश सरकारहरुले मुख्य न्यायधिवक्ताको काम कर्तव्य र अधिकारसंग सम्बन्धित कानुनहरु बनाइसकेका छन।यो सरकारी एवं कार्यकाल मुख्यमन्त्रीको इच्छा र कार्यकालमा निर्भर रहने संवैधानिक पद समेत हो।

शासन प्रणाली सशक्त बनाउन भुमिका

कुनैपनि सरकारी निकाय वा पदाधिकारीको पद त्यो देशको शासन प्रणाली र संरचनालाइ थप सशक्त बनाउन मद्दत गर्नु हो।संघिय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्ने राष्ट्रहरुको सम्बन्धमा मुख्य न्यायधिवक्ताको प्रमुख भुमिका संविधानबमोजिम प्रादेशिक आत्मनिर्णयको अधिकारलाई न्यायालयमा प्रतिरक्षा गर्नु र प्रदेशको कार्यगत स्वतन्त्रता एंव संघियतालाइ थप सशक्त बनाउनु हो। नेपालको संविधानले संघ प्रदेश र स्थानिय तहबिच सह अस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित संघिय संघिय शासन व्यवस्था आत्मसात गरेको छ। त्यसका लागि संविधान,संघिय कानुन,स्थापित न्यायिक मूल्य र मान्यताका आधारमा संघियताको प्रभावकारी सुदृढीकरणमा मुख्य न्यायधिवक्ता एक महत्त्वपूर्ण अंगको रुपमा रहेको छ।प्रदेश कानुनबमोजिम मुख्य न्यायधिवक्ताले सम्पादन गरेको बार्षिक काम कार्वाहीको प्रतिवेदन प्रदेश प्रमुखसमक्ष पेश गर्नुपर्ने व्यवस्था छ जसले उक्त कार्यलयले संघियताको सुदृढीकरणमा खेलेको भुमिका,कानुनी शासन कायम गर्न भएका प्रयास र उल्लेख गरेका सुझावहरुले महत्त्वपूर्ण भुमिका खेलेका छन।

स्वयं प्रदेशको प्रतिरक्षा गर्ने भुमिका

मुख्य न्यायधिवक्ता प्रदेश सरकारसंग बढि सम्बन्धित भएकोले प्रदेश तहका मुद्दाको प्रतिरक्षा,प्रदेशलाई अधिकार सम्पन्न गराउनमा मद्दत गराइ संघियतालाई प्रभावकारी बनाउन अहम भुमिका हुन्छ।प्रदेश सरकार वादि वा प्रतिवादि भएको,कानुन संविधान वा सार्वजनिक सरोकार भएको प्रश्न वा मुद्दामा कानुनी राय दिनु र प्रतिरक्षा गर्नु मुख्य न्यायधिवक्ताको प्रमुख कार्य हो । यसका अलावा मुख्य न्यायधिवक्तालाइ प्रदेशको हकहित र सरोकार भएको बिषय तथा हकहितमा असर पार्ने आदेश वा निर्णय विरुद्ध नेपालको जुनसुकै अदालत,न्यायिक निकाय वा अधिकारी समक्ष उपस्थित भइ प्रतिरक्षा वा राय दिने वा प्रचलन गराउने भुमिका पनि रहन्छ। निजले प्रदेशको सरोकार वा प्रदेश अधिकारसंग सम्बन्धित मुद्दाहरु दायर गर्नुपरेमा कानुनव्यसायी तथा सरकारी वकिललाइ तोक्ने र सहयोग लिन पाउने अधिकार समेत छ। मुख्य न्यायधिवक्ता प्रदेश कानुन मस्यौदा समितिको सदस्य,प्रदेश प्रोवेसन तथा प्यारोल बोर्डको अध्यक्ष,प्रदेश स्तरिय फैसला कार्यान्वयन समितको स्थायी आमन्त्रित सदस्य लगायतका दर्जनौं पदहरुमा रहि काम गर्न सक्ने व्यवस्था छ।

संघियताप्रति विश्वासको वातावरण तय गराउन अहम भुमिका

मुख्य न्यायधिवक्ताले संघियतालाइ थप सशक्त र प्रभावकारी बनाउन तथा नयां संरचना बमोजिम प्रदेश सरकारलाई कानुन निर्माणका लागि मस्यौदा,विधेयक,कार्यविधि निर्माणमा भरपुर सहयोग गर्न सक्छ। प्रदेशको अधिकार स्थापित गर्न संविधानले प्रत्यायोजित गरेको अधिकार क्षेत्रलाई न्यायालयबाट प्रचलन गराउन सक्दछ।वर्तमान सन्दर्भमा प्रदेश संरचनाउपर देखिएको अविश्वासहरुलाइ निराकरण गर्न उक्त प्रचलनले सहयोग गर्छ।विभिन्न प्रदेशका मुख्य न्यायधिवक्ता कार्यलयहरुले प्रदेशलाइ आवश्यक पर्ने कानुनको निर्माण गर्न समयसमयमा विभिन्न गोष्ठी,सम्मेलन र कार्यक्रमहरु गरि सामुहिक प्रतिबद्धता जनाएका छन जुन संघियताको सुदृढीकरणका निमित्त महत्त्वपूर्ण प्रयास समेत हो।जस्तैः आम नागरिकलाई संघिय शासन प्रणालीप्रति विश्वास जगाउन तथा सर्वसाधारण नागरिकलाई न्यायमा पहुँच विस्तार गर्न मधेश प्रदेश मुख्य न्यायधिवक्ताको कार्यलयले प्रदेश कानुनी सहायता अधिकृतको व्यवस्था गरेको छ। त्यस्तै समुदायमा मुख्य न्यायधिवक्ता कार्यक्रम ।

कानुन निर्माण र समन्वयको भुमिका

संविधान र प्रदेश कानुनको मर्म बमोजिम संघियतालाई थप प्रभावकारी एवं सशक्त बनाउन स्थानीय तहका कानुन निर्माण प्रक्रियामा सहजिकरण गर्ने,प्रदेश सभाले निर्माण गरेको कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयनका लागि अदालत तथा बार एशोसियशनबिच प्रदेश कानुन अभिमुखिकरण कार्यक्रम,प्रदेशको एकल अधिकार र सरोकारका बिषयमा कानुन निर्माण गर्दा एकरुपता कायम गर्ने,साझा अधिकारको सुचि अन्तर्गतका बिषयको कानुन कार्यान्वयनका सन्दर्भमा अन्तरप्रदेश अनुभव आदान प्रदान कार्यक्रमको माध्यमद्वारा सबै प्रदेशबिच एकरुपता र समन्वय कायम गर्ने जस्ता भुमिकाहरु रहन्छन। मुख्य न्यायधिवक्ताले संविधानबमोजिम प्रदेशको अधिकार रहेको बिषयमा कानुन बनाउनुपर्ने वा संशोधन गर्नुपर्ने आवश्यकता देखेमा त्यसको कारण एवं आधार खुलाइ सरकारलाइ सिफारिस गर्न सक्दछ। त्यसैगरी संघियता कार्यान्वयन वा अधिकार क्षेत्रसंग सम्बन्धित विवादहरुमा सर्वोच्च अदालत वा अन्य निकायहरुले गरेको आदेश वा फैसलाको कार्यान्वयन र अनुगमन गराउने भुमिका समेत रहन्छ।

संवैधानिक जटिलता निराकरणमा खेलेका विभिन्न भुमिकाहरु

संविधानमा मुख्य न्यायधिवक्ता महान्यायाधिवक्ता मातहत रहने प्रावधान गरिएको छ।संविधानको धारा १६० को उपधारा ६ बमोजिम मुख्य न्यायधिवक्ताको कार्यलय अन्तर्गतका कर्मचारीहरुको व्यवस्थापन महान्यायाधिवक्ताको कार्यलयले र उपधारा ७ बमोजिम मुख्य न्यायधिवक्ताको काम कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ।पुर्वाधारदेखि कर्मचारी व्यवस्थापनसम्म संघिय सरकारकै भर पर्नुपर्ने बाध्यता छ। यो व्यवस्थाले आफैमा अन्योलता सिर्जना गरेको छ,मुख्य न्यायधिवक्ताको काम काम कार्वाही प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भएपछि निज मातहतका कर्माचारीको व्यवस्थापन किन महान्यायाधिवक्ताले गर्ने ? धारा १५६ बमोजिमको प्रदेश न्यायसेवा आयोगको काम के हो ? मुख्य न्यायधिवक्ता कार्यलयका कर्मचारीको व्यवस्थापन उक्त आयोगबमोजिम गर्दा संघियताको मर्मबमोजिम हुने थियो कि ! सो सम्बन्धमा प्रदेश न्याय सेवा आयोग सम्बन्धि कानुन बनाइ मुख्य न्यायधिवक्ताको भुमिकालाइ थप सशक्त बनाउन आवश्यक छ।संविधानको प्रावधानलाइ सरसर्ति हेर्दा मुख्य न्यायधिवक्ताको व्यवस्था कुनैपनि सिद्धान्त वा सैद्धान्तिक धरातलबिना संविधानमा राखिएको जस्तो छ। जबर्जस्त महान्यायाधिवक्ताको मातहतमा रहने व्यवस्था तथा त्यसपछाडिका अन्य प्रावधान आफैमा प्रदेश कानुनसंग बांझिने खालका छन।

संघ र प्रदेशबिचको मुद्दामा कुसरी सन्तुलन कायम गर्ने?उच्च सरकारी वकिल कार्यलय र अदालतबिच कसरी समन्वय गर्ने? जस्ता अन्योलतामा संविधान र कानुन अल्झिएको छ अझ कतिसम्म भने संविधानले चिनेको उक्त पदलाई प्रदेश कानुनबमोजिम बाहेक अरुले चिनेको छैन ।संविधान र कानुनमा के स्पष्ट हुन जरुरी छ भने संघिय न्यायिक जटिलताको व्यवस्थामा न्याय सेवा आयोग र प्रदेश जनशक्तिको व्यवस्थापन प्रदेश न्याय सेवा आयोगबमोजिम भएमा संघियताको सिद्धान्त अनुकुल हुन्छ। यस्ता देखिएका जटिलतालाई संविधानको मर्मबमोजिम बनाउन मुख्य न्यायधिवक्ताहरुले समय समयमा निकालेका निष्कर्षहरु हेर्दा भए गरेका संवैधानिक प्रावधान र अधिकार क्षेत्रको सहि तरिकाले बाडंफाड भएमा मात्र निजहरुले प्रभावकारी कार्यसम्पादन गर्ने देखिन्छ।

यस अर्थमा उनिहरुको भुमिका र सरोकार दोस्रो बिषय हुन जान्छ,पहिलो बिषय भनेको पर्याप्त कानुन निर्माण र स्वतन्त्र सरकारी निकायको रुपमा स्थापित हुन खोज्नु हो।जस्तो कि संघिय फौजदारी कानुनको अभियोजन महान्यायाधिवक्ताबाट हुन्छ भने प्रदेश कानुनले सिर्जना गरेको फौजदारी कानुनको अभियोजन मुख्य न्यायधिवक्ताबाट हुनुपर्छ ।संविधानले प्रदेश प्रहरीको व्यवस्था गर्ने अनि अनुसन्धानपछि मुद्दा सरकारी वकिलले चलाउने कसरी हुन सक्छ? फिलिपिन्स,अर्जेन्टिना लगायतका देशहरुमा भएको अभ्यासलाई सन्दर्भको रुपमा लिन उपयुक्त देखिन्छ।

निराकरणका प्रयासहरु

संविधानमा भएको असमान प्रावधानलाई सम्बोधन गर्न मुख्य न्यायधिवक्ताहरुले समय समयमा विभिन्न प्रयासहरु गरेको छ।२०७५ भदौ १५ गते पोखरामा सञ्चालित सातै प्रदेशका मुख्य न्यायधिवक्ताहरुको राष्ट्रिय सम्मेलन र अन्तरक्रिया कार्यक्रम तथा २०७९ भाद्र ६ मा बुटवलमा सातै प्रदेशका मुख्य न्यायधिवक्ताहरुले ११ बुदें सामुहिक प्रतिबद्धता जारी गर्दै प्रदेश सरकारको अधिकार व्यवहारिक रुपमा स्थापित गराउन प्रदेश प्रहरी कर्मचारी समायोजन तथा भर्ना सम्बन्धि मुद्दा,संघ प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार र अन्तरसम्बन्ध सम्बन्धि मुद्दाहरु,बन ऐन खारेजी तथा वन सम्बन्धि मुद्दाहरुको पैरवी र प्रतिरक्षा सामुहिक रुपमा गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरिएको थियो। जसले संघियतालाई सशक्त र प्रभावकारी बनाउन महान्यायाधिवक्ता र कानुन मन्त्रालयसंग समन्वय गर्ने निर्णय समेत गरेको थियो। साथै उक्त भेलाले प्रदेश सरकारले शासन प्रणाली,पुर्वाधार र संरचनासंग सम्बन्धित मात्र नभइ सुशासन जस्ता बिषयहरुमा कानुन निर्माण गर्नुपर्ने र त्यसमा निजहरुले सहयोग एवं पहल गर्ने निर्णय समेत गरेको थियो जसले प्रदेशका महान्यायाधिवक्ता संवैधानिक तथा जिम्मेवारिका हिसाबले संघियताको सबलिकरण र सुदृढीकरण गर्न प्रतिबद्ध रहेको प्रमाणित हुन्छ।

त्यस्तै २०८० आषाढ २५ मा जनकपुरमा आयोजना भएको मुख्य न्यायधिवक्ताहरुको राष्ट्रिय सम्मेलनले ९ बुदें घोषणापत्र जारी गर्दै संवैधानिक प्रावधानमाथि उठेको पश्नलाई समाधान गर्न संविधान संशोधन गर्न माग गर्ने लगायतका प्रतिबद्धताहरु जारी गरेको थियो जसले मुख्य न्यायधिवक्ताले संघिय शासन प्रणालीमा देखिएका विभिन्न समस्याहरुलाइ संवैधानिक रुपले समाधान गर्न प्रयास गरेको देखिन्छ।

केही उत्कृष्ट नमुनाहरु

स्वतन्त्र निकायको रुपमा स्थापित हुनुपर्ने मुख्य न्यायधिवक्ता संविधानबमोजिम महान्यायाधिवक्ताको मातहतमा रहेर पर्याप्त कानुनी व्यवस्था अभावको बाबजुद केही प्रशंसनीय कामहरु गरेको छ।आर्थिक बर्ष २०७८/०७९ को वार्षिक प्रतिवेदन अनुसार गण्डकी प्रदेश मुख्य महान्यायाधिवक्ताको कार्यलयले प्रदेशको सरोकारसंग सम्बन्धित ३५ वटा मुद्दा सर्वोच्च अदालत सहित विभिन्न अदालतमा दायर गरेको थियो।जहाँ अदालतले प्रदेश सरकारको अनुमति बेगर/ऐन बेगर काम नगर्न आदेश दिनुका साथै कतिपय काम कार्वाहिहरु बदर गरिदिएको थियो।जसको माध्यमबाट मुख्य न्यायधवक्ताले प्रदेशमा कानुनी शासन स्थापना गर्न प्रयास गरेको देखिन्छ।त्यसैगरी सोही आर्थिक बर्षमा उक्त कार्यलयले ८ वटा सरकारी निकाय र १२ वटा कानुन र नीति निर्माणमा राय सल्लाह सुझाव दिएको थियो।

त्यसैगरी मधेस मुख्य न्यायधिवक्ताको कार्यलयले आर्थिक बर्ष २०७८/०७९ मा संघ,प्रदेश र स्थानीय तहको अधिक क्षेत्रसंग सम्बन्धित सर्वोच्च अदालतसहित विभिन्न अदालतमा १२० वटा मुद्दाहरु दायर गरेको थियो।त्यसका साथै प्रदेश कानुनी सहायताको व्यवस्थागरि १ बर्षमा २३२६ वटा मुद्दामा सर्वसाधारण नागरिकलाई कानुनी राय दिएको थियो जसले आम नागरिकहरुलाई संविधान तथा शासन प्रणालीको बारेमा जानकारी दिनुका साथै विश्वासयोग्य वातावरणको सिर्जना गरेको छ। जुन संघियतालाई थप सुदृढ र प्रभावकारी बनाउने उत्कृष्ट उदाहरण समेत हो।

अन्तिममा,

अहिलेको सन्दर्भमा प्रदेश संरचनामाथि उठेको अन्योलता,प्रश्न अझ भनौं मधेस सरकारले घोषणा गरेको आन्दोलनको जडमा संघियता विरोधिहरुले थप खेल्ने अवसर पाएका छन।हुन पनि हो संविधानमा भएको क्षेत्राधिकारको व्यवस्थाबमोजिम संघले प्रदेश सरकारलाई अधिकार हस्तान्तरण नगर्दा उक्त अवस्था सिर्जना भएको हो। यसको कारण चाहेर वा नचाहेर स्वयं संघिय सरकार आफै हो।प्रदेश प्रहरी समायोजन र प्रदेश निजामती सेवा लगायतका दर्जनौं बिषयमा संघिय सरकार उत्तरदायि नहुंदा र नहुन्जेलसम्म प्रदेशमा मात्र होइन संघियतामाथि नै प्रहार भइरहन्छ। संघियता नचाहदा नचाहंदै जन्मिएको बच्चा जस्तो भएको भाष्य निर्माण गर्न राजनैतिक दल आफैमा उद्दत छन होइन भने यसको मागबमोजिम आवश्यक कानुन निर्माण र अधिकार हस्तान्तरणमा राजनैतिक सहमति किन हुन सक्दैन?

संघियतालाई अझै सार्थक बनाउने हो भने धेरै केही गर्नु पर्दैन ।प्रदेश र स्थानिय तहलाई व्यवस्थाबमोजिम अधिकार हस्तान्तरण तथा मुख्य न्यायधिवक्ता जस्ता प्रादेशिक निकायहरुलाइ स्वतन्त्र वैधानिकता दिनुपर्छ।होइन भने तवसम्म संघिय शासन घेरामा परिरहन्छ तवसम्म संविधान संशोधन र अधिकारको व्यवहारिक विकेन्द्रीकरण हुदैन । तसर्थ पहिलो काम भनेको संविधान संशोधन र आवश्यक कानुनको निर्माण गरि मुख्य न्यायधिवक्तालाई अधिकार हस्तान्तरण गर्नु हो तवमात्र निजको पदिय हैसियतमाथि मुल्यांकन गर्न सकिन्छ। यद्यपि यस्ता विभिन्न समस्याका बाबजुद सातै प्रदेशका मुख्य न्यायधिवक्ताले संघियता सुदृढीकरण र कानुनी शासन स्थापनामा चालेका कदमहरुले संघियता एवं प्रदेशको अधिकार सशक्तीकरणमा महत्त्वपूर्ण भुमिका निर्वाह गरेको छ।

 डिबी भण्डारी 
ख्वप कलेज अफ ल भक्तपुर